Cuantificando Fuentes de Financiamiento para Recuperar la Educación Pública.

CUANTIFICANDO FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA RECUPERAR LA EDUCACIÓN PÚBLICA.
08 October, 2011 03:23:00 Por Jan Cademartori
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En este artículo se resumen las estimaciones del trabajo “Fuentes de Financiamiento para una Educación sin fines de lucro” (1). Examinamos cinco variantes que se presentan en un Cuadro al final de este artículo. Estos cálculos permiten obtener un orden de magnitud estimado, son preliminares y dependen de una serie de supuestos y parámetros que deben ser perfeccionados a futuro.

En un artículo previo cuantificamos necesidades con programas (2). La suma total costaba al Estado un 4,8% del PIB. Trazando un programa de transición, los recursos aumentaban gradualmente, partiendo con un 0,6% del PIB en el año uno y alcanzando un tope de 3.4 % del PIB en el año meta número diez.

Con este esfuerzo se logra cubrir el total del valor de las matrículas de las universidades tradicionales, de los Institutos Profesionales y de los Centros de Formación Técnica. Aumenta al doble los fondos basales de estas instituciones. Se duplican las remuneraciones de los maestros de Básica y Media, del número de docentes y de salas de clases. También se incluyó alcanzar la cobertura total en la educación pre-escolar. Es entonces un ambicioso programa que exige ampliar en algo más del 100% el presupuesto de educación pública.

Para financiar un programa de este tipo, se requiere una reforma tributaria, con el objeto de no afectar otras partidas del actual gasto público. Incluso, si se redujese el gasto militar (3,2% del PIB) a niveles similares de nuestros vecinos (1,5% del PIB), podría obtenerse con suerte un 1% a 1,7 % del PIB, lo cual resulta insuficiente (3).

Las primeras tres opciones son: nacionalización del cobre, Impuesto Específico a la Minería (o a royalty equivalente) y fiscalizar el ingreso tributario por subproductos. Las otras dos iniciativas examinadas son: tributos a las ganancias de las grandes empresas nacionales y extranjeras que no pertenecen al cobre y un impuesto a los capitales financieros especulativos que ingresan y salen del país.

La nacionalización del cobre aportaría al Estado cerca de 3.380 millones de dólares al año adicionales, en un escenario de precio del cobre de US$ 2,5. Esta cifra representa cerca de un 6,2% del PIB, el doble del actual Presupuesto Fiscal de Educación. Este resultado asume que la nacionalización, mantiene el costo de operación y reposición de activos, devuelve a los concesionarios sólo su aporte de capital y a los acreedores, su capital e intereses.

Esta estimación no considera otros costos financieros difíciles de cuantificar con la nacionalización, como contratación en planta del personal subcontratado (que es un beneficio social), boicot por parte de los afectados, litigios legales, aumento de la tasa de interés por riesgo país. Sin embargo, los costos privados en los cuales se basa, posiblemente están exagerados por las empresas para pagar menos impuestos. En el lado de los ingresos, se obvia el ingreso por sub-productos, el efecto positivo sobre el precio internacional de regular la producción en los mercados mundiales (Chile sólo, abarca más participación en el cobre que la OPEP en el petróleo). También se omitió a los nuevos yacimientos, a otros minerales distintos al cobre, al efecto recaudación mediante la refinación y la industrialización del cobre asociada a la nacionalización.

En lugar de la nacionalización, se puede calcular tributación adicional. Ella la obtuvimos permitiendo que el Estado, dueño de las minas concesionadas, capture la renta extraordinaria, aquella mayor al 12% sobre el capital invertido por los privados, criterio aplicado recientemente por Australia (4). Hay que recordar que esta semana el Perú también negoció con las empresas privadas un nuevo impuesto a la minería.

En el mismo escenario de precio, US$ 2,5, una tributación óptima sin nacionalizar, añadiría un 1,6% del PIB. Esta cifra parece baja pero es interesante si se compara con el aporte promedio 2007-2008 del IEM de tan sólo 0,3% del PIB, cuando la tasa máxima legal era de un 4%. Podría ser mayor si se fiscalizara los costos, los sub-productos y si además se consideraran otros metales y la nueva producción.

Nuestro cálculo, supone aumentar la tasa del Impuesto Específico a la Minería (IEM) o fijar un royalty sobre las ventas en función del precio, para impedir la manipulación de costos para eludir impuesto. También se puede incrementar el porcentaje de impuestos sobre las ganancias remetidas al exterior. Este gravamen, el principal que paga la minería extranjera, se rebajó de 42% a 35% en el momento que se dictó el IEM con el efecto de anularlo.

Añadiendo la efectiva fiscalización del valor de los sub productos exportados con el cobre, se conseguiría otro porcentaje similar, es decir, una contribución fiscal del 1,6% PIB. Esta estimación de los subproductos, supone que los ingresos no reconocidos por las empresas extranjeras, son similares a los reconocidos por CODELCO (5).

Esto se podría asegurar con la aplicación de la Ley N°20.049, aprobada después del terremoto, de la cual no hemos tenido noticias. Esta señala: “El Servicio Nacional de Aduanas tendrá la obligación de analizar la composición de las exportaciones de concentrados de cobre y sus subproductos (Ag, Au, Mb, entre otros). Dicho análisis deberá cubrir entre un 3% y 10% del total de las exportaciones de concentrado”.

En resumen, la agregación de las últimas dos medidas, tributación óptima y fiscalización de los sub-productos, atraería un aporte equivalente a la mitad de la nacionalización. Desde luego, todos los cálculos relativos al cobre dependen de su precio. Por este motivo, en el Cuadro final se simulan rangos para precios de US$ 2,0 y US$ 3,0. En los últimos cuatro años el precio medio del cobre ha sido de US$ 3,0.

No hemos considerado en nuestros cálculos sobre la minería, otros aspectos que podrían ser controlados para mejorar la tributación minera. Entre otros: sobre endeudamiento para exportar utilidades que pagan el 35%, como remesas de intereses que solo tributan al 4%; sub-declaración de precios del producto principal; especulación en mercados futuros del cobre, abuso con la depreciación acelerada, costos de pre-producción, desarrollo y adquisición del yacimiento, asesorías exentas de tributos, donaciones, arrastre de pérdidas de ejercicios anteriores a utilidades y de utilidades a pérdidas futuras, fusiones de empresas para aplicar lo anterior, etc.

En el plano interno, se ha estimado el aporte de un impuesto a las grandes empresas no mineras. Este afectaría sólo el 1% de las sociedades que consiguen el 86% de las Ventas al año 2008. La concentración económica ha venido aumentando pues éstas capturaban sólo el 80% al año 2002 (6). Para lograrlo, se puede reponer el Impuesto de Primera Categoría (IPC). También se puede combinar esta reposición corrigiendo múltiples exenciones, créditos, reducciones, clasificados como incentivos al ahorro-inversión que representan cerca del 4% del PIB (7).

Curiosamente, las empresas, no aportan tributo a la renta en Chile. Aparentemente, pagan el IPC, sin embargo este impuesto le es devuelto mediante un crédito para el impuesto personal de los dueños de empresas residentes en el país cuando sufragan el Impuesto Global Complementario, o el Impuesto Adicional de dueños extranjeros, según corresponda. Así, el alza reciente de 17% a 20% por el terremoto sólo fue un préstamo al Fisco.

Se han aplicado dos métodos de estimación. Primero, se evalúa eliminar la devolución a los dueños, del Impuesto pagado por las grandes empresas. Esta medida podría aportar cerca de un 3,2% del actual PIB. Esto equivale a aplicarles un impuesto del 5% sobre sus Ventas.

Segundo, nos preguntamos que ocurriria si si se aplicase una tasa moderada al Excedente que queda después de financiar sus costos de operación y su inversión en bienes de capital. Esto atraería un 5,1% o un 2,6% del PIB para una tasa del 20% o del 10% respectivamente. El 3,2% del método previo, quedaría comprendido dentro del rango del segundo método y equivale al Presupuesto del Estado para Educación de los últimos años.

Sospechamos que un impuesto de tan bajo monto no desalentaría la inversión privada. En primer lugar porque el ahorro nacional que financia la inversión de las empresas, proviene actualmente de las familias y del Estado (8). Segundo, porque los grandes conglomerados económicos están inviertiendo fuera del país. Tercero, porque otros países que han alcanzado mayor desarrollo económico presentan cargas más altas.

Finalmente se ha imitado a Brasil, país que estableció un impuesto a los capitales finacieros especulativos que ingresan y salen del país. Un tasa del 1%, como se ha propuesto a nivel internacional (tasa Tobin), permitiría no sólo recaudar fondos sino mitigar la vulnerabilidad causada por estos “capitales golondrina” Además, en el caso chileno, limitaría la exportación de los fondos de los trabajadores depositados en las AFP. El rendimiento tributario sería de sólo un 0,2% del PIB pero podría ir creciendo hasta alcanzar un 1,5% en diez años si se mantiene su tendencia de crecimiento a pesar de esta tasa.

En resumen, el total estimado permite obtener a través del cobre un 6,2% del PIB (nacionalización) o un 3,2% del mismo por medio de otras medidas relativas al cobre. Mediante tributación a las grandes empresas se conseguiría otro 3,2% y a través de los capitales financieros internacionales un 0,2% por el momento.

Otras alternativas que deberían analizadas a futuro serían: acotar la elusión tributaria ; cobro a las mineras por el consumo del agua; reducción del gasto militar, impuestos al comercio exterior (actualmente cercanos a cero) sobre sobre artículos suntuarios. Finalmente, sería interesante estudiar la manera de atraer parte de los fondos depositados por los trabajadores en la AFP (más del 100% del PIB) para su propio gasto en educación, el cual reporta una rentabilidad mayor a la de los fondos.

Los costos netos podrían bajar considerando el beneficio ecónimico de reparar la injusticia social del sistema educativo. Ello ahorraría gastos defensivos y adicionaría capital humano que acarrea mayor productividad de la mano de obra.

CUADRO 4.1: RECAUDACION FISCAL POR ALTERNATIVAS.

Fuente: Elaboración Propia.

Reforma: Supuestos: % PIB
MMM

$ 2010
MM US$

1US$=$500

Nacionalización del Cobre
P Cu= 2,0 4,5%
4948
2474

P Cu = 2,5 6,2%
6761
3380

P Cu = 3,0 7,9%
8573
4287

Nuevo

Impuesto Específico

a la Minería (IEM)
P Cu= 2,0 0,8%
872
436

P Cu = 2,5 1,6%
1744
872

P Cu = 3,0 2,4%
2616
1308

Fiscalización Sub productos
P Cu= 2,0 1,2%
1357
679

P Cu = 2,5 P. Sub Prop. 1,6%
1697
848

P Cu =3,0 P. Sub. Prop. 1,9%
2036
1018

Impuesto Grandes Empresas
Tasa 10% sobre Excedentes 2,6%
2795
1398

Restablecer 17% sobre Utilidad tributaria o
0,5% sobre sus Ventas. 3,2%
3488
1744

Tasa 20% sobre Excedentes 5,1%
5590
2795

Impuesto Capitales Especulativos
Tasa 1% Año 0 0,2%
234
117

Tasa 1% Año 10 1,5%
1604
802

REFERENCIAS:

(1). Cademartori, Jan (2011b). Fuentes de Financiamiento para una Educación sin fines de Lucro. Borrador para la Discusión. Septiembre de 2011. Disponible en: https://sites.google.com/a/ucn.cl/jcademar/publicaciones(2) Cademartori, Jan (2011a). Necesidades de financiamiento de un avance hacia la Educación sin fines de lucro. Borrador para la Discusión. Septiembre de 2011. Disponible en: https://sites.google.com/a/ucn.cl/jcademar/publicaciones.(3) Banco Mundial. Bases de Datos. Recuperado de: www.google.com/publicdata (4) Martner, Gonzalo (2010). Impuestos Mineros. Chile no es Australia.10/4/2010. Recuperado de: http://blog.latercera.com/blog/gmartner/entry/impuestos_mineros_chile_no_es.(5) Riesco, Manuel (2008). On Mineral Rents and Social Development in Chile. CENDA Chile. UNRISD, United Nations Research Institute for Social Development. (6) SERCOTEC-OIT (2010). Situación de la Pequeña y Mediana Empresa en Chile. Cuadro 7. Informe escrito por Lysette Henríquez y Linda Deelen. Servicio de Cooperación Técnica y Organización Internacional del Trabajo. Recuperado el 30/9 de: www.oitchile.cl/pdf/peq001.pdf(7) DIPRES (2009) “Informe de Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2010”. Capítulo VII.3: Gasto Tributario. Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda. Recuperado el 30/9 de: http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/gasto_tributario_Vfin...(8) Banco Central (2011b). Cuentas Nacionales 2003-2010. Capítulo 2, Cuentas de Ingresos y Gastos y Acumulación. Cuadro 2.2. Disponible en: http://www.bcentral.cl/publicaciones/estadisticas/actividad-economica-ga....

Por Jan Cadeaamartori. El autor es Dr. Economía, UCL Lovaina, académico UCN sede Antofagasta. Colaborador de Crónica Digital.

Santiago de Chile, 8 de octubre 2011
Crónica Digital

http://www.cronicadigital.cl/news/index.php?news=20141

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